Balanceren
tijdens een crisis

Tijdens crises staat de burgemeester in het middelpunt van de belangstelling. Hoe gaat hij of zij om met de dilemma’s die crises met zich meebrengen? In dit artikel gaat Wouter Jong in op de overeenkomsten van het ambt van burgemeester en dat van mediators op de spannende momenten.

dilemma's

Door Wouter Jong
Foto’s: Raymond van Olphen/HH

Tijdens een crisis voelt menig burgemeester zich als de circusartiest die een aantal bordjes tegelijkertijd draaiende probeert te houden. De burgemeester wordt gezien als degene die aan de touwtjes trekt, de getroffen gemeenschap troost biedt, onder woorden brengt wat de bevolking zojuist is overkomen en zich na afloop verantwoordt over de beslissingen die in het crisisteam zijn genomen. Hij voert zijn act op, terwijl de gemeenteraad meekijkt en media de druk verder opvoeren. Het zijn momenten die onmiskenbaar samenhangen met het ambt van burgemeester. In een interview formuleerde toenmalig burgemeester Ivo Opstelten van Rotterdam dit als volgt: ‘Als burgemeester hoef je er niet vaak te zijn. Maar op de momenten die ertoe doen moet je zichtbaar zijn. Je moet het aanvoelen wanneer er iets van jou wordt verwacht. Het zijn de momenten dat men niet meer naar de gemeentesecretaris, wethouder, dominee of pastoor kijkt, maar zich vooral op de burgemeester richt. Daar moet je soms wat geluk bij hebben, maar voor het overgrote deel is het een kerncompetentie die je als burgemeester moet bezitten.’1


Crisisoefeningen

In de praktijk van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters hebben we ervaren dat crises zich in vele gedaanten kunnen voordoen. In oefeningen staan meestal de grote ongevallen centraal. Vaak gaat het dan om een wolk met gevaarlijke stoffen die over een wijk trekt, een dreigende dijkdoorbraak of een uitbraak van infectieziekten. De ervaring leert dat dit vooral ‘operationele feestjes’ zijn. De burgemeester krijgt informatie van ambulancediensten, brandweer en politie en hakt, op basis van hun advies, de knopen door. Deze besluiten bestaan vooral uit het bevestigen van de operationele voorstellen. De burgemeester die zelf voorstelt om een brand met schuim in plaats van water te gaan blussen, begeeft zich buiten het boekje. Toch liggen de grootste bestuurlijke dilemma’s op een ander vlak dan de scenario’s waar de meeste oefeningen zich op richten. Het zijn de ingrijpende gebeurtenissen die een grote lokale impact hebben en om beslissingen van het bevoegd gezag vragen. Het zijn de situaties met oplopende emoties en ‘collectieve stress’. Zoals de terugkeer van een zedendelinquent, een gezinsdrama, een situatie van zinloos geweld of een pyromaan die de gemoederen in de lokale gemeenschap bezighoudt. Het zijn de complexe situaties waarbij de burgemeester stapje voor stapje zijn pad uitstippelt en er niet één oplossing is.2


Dilemma’s

Neem het geval van een jongen van vijftien jaar oud, die door messteken om het leven komt. De vrienden organiseren een stille tocht en verzoeken de burgemeester om mee te lopen. Dat, terwijl de burgemeester op basis van politie-informatie weet dat de jongen zogezegd geen lieverdje was en bekend stond als een drugsdealer. Wat doe je dan als burgemeester? Hier laat zich een parallel met mediation zien. Want het blijkt vaak niet om het uiteindelijke besluit te gaan, maar vooral om de weg ernaartoe. Ook de vraag ‘kun je je keuze uitleggen?’, die de burgemeester zichzelf zal stellen bij de afweging, is bekend uit mediations. Als voor de buitenwereld duidelijk is dat er zorgvuldig is nagedacht over een passende aanpak, is de uiteindelijke keuze zelf vaak van ondergeschikt belang. Er zullen burgemeesters zijn die er in die situatie voor kiezen om – in plaats van de stille tocht – bij de ouders langs te gaan en daar de condoleances over te brengen. Anderen zullen zich in de stille tocht voegen, eventueel vergezeld door wethouders of raadsleden. Sommige burgemeesters zullen ervoor kiezen de situatie als kans aan te grijpen en verzoenende woorden te spreken, of de banden aan te halen met de vriendengroep van de jongen. Voor elk van de oplossingen is iets te zeggen. De ene oplossing is niet per definitie beter dan de andere.


Zorgvuldigheid als leidraad

De burgemeester is in het lokale domein het oliemannetje onder moeilijke omstandigheden. ‘Zorgvuldig opereren’ is daarbij een terugkerend thema. Op basis van eerdere ervaringen met ingrijpende gebeurtenissen zijn burgemeesters bijvoorbeeld erg alert op mogelijke wrijving tussen de belangen van de samenleving als collectief en de individuele getroffenen.3 Zo hebben burgemeesters in de nasleep van MH17 meer dan voorheen geprobeerd om deze belangen af te stemmen.4 Direct getroffenen (nabestaanden, familie en vrienden) moeten niet het gevoel krijgen dat ze publiek bezit worden door de maatschappelijke impact van een ongeval. Collectivisering van rouw is niet ieders wens; het verwerken van leed is een zaak van het individu. Het is een wankel evenwicht, omdat het gevoel om niet alleen te staan ook troost biedt. Maar het schiet door wanneer getroffenen het gevoel krijgen dat het dorp met hun individuele rouw op de loop gaat en zij geen zeggenschap meer hebben over de manier waarop hun dierbaren herdacht worden.5 Het is de burgemeester die bij huisbezoeken aan getroffenen en nabestaanden een luisterend oor biedt en de balans in de gaten houdt tussen collectieve en individuele wensen. Het wordt in het algemeen ook gezien als een dierbaar onderdeel van het ambt. Onder die omstandigheden kan het een complicerende factor zijn dat niet alle nabestaanden op één lijn zitten en er een middenweg moet worden gevonden.6 Denk aan een deel van de getroffenen die wellicht geen behoefte heeft aan een herdenkingsplaquette, terwijl een ander deel erop staat. Eerdere huwelijken, stiefkinderen, lopende scheidingen of andere familiaire zaken kunnen daarbij van invloed zijn op het contact tussen overheid en getroffenen. Alleen door zaken bespreekbaar te maken ontstaat begrip en komt een modus tot stand waarin iedereen zich hopelijk kan vinden.

Voor burgemeesters wordt de vraag ‘kun je het maatschappelijk uitleggen?’ misschien nog lastiger, zodra de overheid mede debet is aan het ontstaan van een crisis. Denk aan de burgemeester van Haaksbergen na het fatale ongeluk met de monstertruck. De Haaksbergense situatie legt bloot waar de schoen wringt; bij een ongeluk dat onder de lokale bevolking tot slachtoffers leidt, is het lastig om als burgemeester de rol van burgervader op te pakken, als tegelijkertijd iedereen naar de vergunning wijst waar de handtekening van dezelfde burgemeester op prijkt. Of bij een gezinsmoord, waar al snel naar de gemeente wordt gekeken en de zorg (of het gebrek daaraan) die aan het gezin is verleend onder het vergrootglas ligt.7

Ook de vraag ‘kun je je keuze uitleggen?’, die de burgemeester zichzelf zal stellen bij de afweging, is bekend uit mediations

Excuses

Het enige dat in die situaties kan worden gedaan, is volstrekt eerlijk zijn. Aangeven dat de situatie hoe dan ook verschrikkelijk is en nooit had mogen gebeuren. In vroegere tijden was het ondenkbaar dat burgemeesters excuses zouden maken voor verkeerd uitgepakt beleid. ‘Het zou het gezag maar ondermijnen’, zo was de heersende gedachte. Mede als gevolg van de roep om transparante overheidscommunicatie is daar de laatste tien jaar een verandering in opgetreden. Burgemeesters winden er geen doekjes meer om als dingen verkeerd zijn ingeschat. Een bekend voorbeeld is Rik Buddenberg, toen hij burgemeester was in Pijnacker-Nootdorp, waar tijdens de Oranjefeesten in 2006 de politie te hardhandig had ingegrepen. De burgemeester maakte openlijk excuses voor het feit dat hij de impact van het politieoptreden had onderschat. Bewoners en gemeenteraad brachten hem niet in optocht naar de brandstapel in Pijnacker, maar accepteerden zijn oprechte excuses. In de situatie rond het tentenkamp bij Ter Apel, waar in mei 2012 honderden uitgeprocedeerde asielzoekers hun toevlucht hadden gezocht, bood de burgemeester ook excuses aan. Dat betrof de manier waarop de ontruiming van het tentenkamp plaatsvond en hoe de aanwezige pers het zicht op de ontruiming was ontnomen. ‘Het besluit van een ME-commandant om ME-busjes tussen de Somaliërs en de journalisten te zetten, heeft een beeld opgeroepen dat journalisten zouden zijn gehinderd. Het blijft onduidelijk of dit bewust is gedaan of dat het vooral uit praktische overwegingen was omdat de betogers zich juist bij de journalisten hadden verschanst en zodoende het makkelijkst in de busjes waren af te voeren. Hoe het ook zij, het is een besluit dat buiten de driehoek om is genomen, maar niet zo had mogen gebeuren’, aldus toenmalige burgemeester Leontien Kompier. In 2016 maakte Miranda de Vries, destijds burgemeester van Geldermalsen, ook haar openbare excuses toen er rellen waren ontstaan in de aanloop naar een discussie over een nieuw te vestigen asielzoekerscentrum tijdens de instroom van Syrische vluchtelingen. Volgens de burgemeester had het college van burgemeester en wethouders voorafgaand overleg moet plegen met de bevolking. ‘Dat hebben we genegeerd. Dat spijt ons. Daarvoor bieden wij oprechte excuses aan.’8 De afloop kennen we: de burgemeester van Haaksbergen, die aangaf dat hij de vergunning zo weer zou hebben afgeven, moest het veld ruimen. De burgemeester van Geldermalsen kreeg van de gemeenteraad respijt, nadat zij had benadrukt dat de procedure te snel was geweest en de inwoners onvoldoende waren meegenomen in de stappen van het besluitvormingsproces.


Procedurele rechtvaardigheid

In een simulatie is in de zomer van 2017 een aantal crisisgerelateerde dilemma’s voorgelegd aan burgemeesters. In een serious game-omgeving is aan 135 Nederlandse burgemeesters gevraagd wat zij de meest complexe dilemma’s vonden. Daaruit bleek dat de politieke verantwoordelijkheid voor een crisis an sich een dilemma niet per definitie tot een lastig te nemen besluit maakt. Het zijn vooral de dilemma’s waarin de burgemeester zich genoodzaakt voelt om een keuze te maken die tegen de haren indruist van (een deel van) de bevolking. Wanneer de burgemeester vanwege maatschappelijke spanningen een geplande voetbalwedstrijd verbiedt, beseft hij dat een groot aantal supporters uit zijn gemeente het daar niet mee eens zal zijn. Het gegeven dat de burgemeester met zo’n besluit niet langer als ‘burgemeester van iedereen’ wordt gezien, geeft extra complexiteit aan het dilemma.

Dat impliceert niet dat burgemeesters alleen besluiten nemen die welgevallig zijn. Om dit soort situaties het hoofd te bieden, maken burgemeesters – wellicht onbewust – gebruik van de principes van het in de mediationwereld bekende begrip procedurele rechtvaardigheid. De centrale stelling is dat mensen zich in hun rechtvaardigheidsoordeel niet of niet alleen laten leiden door het uiteindelijke resultaat, maar ook of vooral door de kenmerken en de beleving van de procedure die tot dat resultaat heeft geleid.9 De crux van het ambt is om de buitenwereld mee te nemen in de besluiten en aan te haken bij de beleving en emotie die de samenleving op het thema heeft. ‘Ik begrijp dat het heel vervelend is dat de wedstrijd moet worden afgelast, maar in deze situatie is er helaas geen andere mogelijkheid.’ Oud-burgemeester Geke Faber van Zaanstad kondigde in de situatie met de Zaanse vloggers niet slechts een gebieds- en samenscholingsverbod af. Ze bracht dat nadrukkelijk in de context van de inwoners van de geplaagde wijk, die de vloggers meer dan zat waren. Mede omdat zij op werk en verjaardagsfeestjes werden aangesproken op de ongeregeldheden in ‘hun wijk’. Faber gaf te kennen dat zij deze signalen serieus nam en zette haar bevoegdheden in ten dienste van de inwoners, waarmee het draagvlak voor de maatregelen werd bestendigd.

Burgemeesters maken – wellicht onbewust – gebruik van de principes van procedurele rechtvaardigheid

Ook in de nasleep hebben burgemeesters er baat bij om de besluiten die in de hectiek van de crisis zijn genomen van een context te voorzien. Dit deed toenmalig burgemeester Rob Bats van Haren bijvoorbeeld in de persconferentie op de dag nadat de Facebookrellen het dorp in 2012 hadden geteisterd. In zijn toelichting ging hij in op het besluit om een trein met feestgangers te laten stoppen in Haren, terwijl de rellen al bezig waren. Het was een besluit dat in de publieke opinie tot menig gefronste wenkbrauw had geleid. Hij gaf aan dat de keuze tussen het laten stoppen van de trein of deze laten doorrijden naar het hoofdstation van Groningen elk hun eigen voor- en nadelen hadden. Hij legde uit dat op het moment dat de vraag speelde vrijwel alle politie uit heel Noord-Nederland in Haren zat en er nog maar een handjevol agenten beschikbaar was om de trein in Groningen op te vangen. Wil je een trein laten doorrijden naar Groningen, zonder dat daar politie aanwezig is, met het risico dat er op twee plekken rellen ontstaan? Het is een afweging waar geen pasklaar antwoord op bestaat. Maar door de toelichting ontstaat wel een context, waarin het oorspronkelijke besluit gewogen kan worden. Men hoeft het niet eens te zijn met de burgemeester, maar in elk geval ontstaat begrip voor de keuze die is gemaakt.


Tot slot

Burgemeesters hebben een goed ontwikkelde bestuurlijke antenne om draagvlak te krijgen in complexe situaties. Dat laat onverlet dat in tijden van toenemende maatschappelijke spanningen en polarisatie het geen kwaad kan als burgemeesters van mediation gebruikmaken. Opdat ze nog betere burgemeesters worden, die luisteren naar argumenten, begrip tonen voor terechte en onterechte emoties en draagvlak creëren voor de besluiten op de momenten die ertoe doen. De basis ligt er.

Noten

  1. Wouter Jong & Roy Johannink, Als dat maar goed gaat. Bestuurlijke ervaringen met crises, Enschede: Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing 2005.
  2. David J. Snowden & Mary E. Boone, ‘A Leader’s Framework for Decision Making’, Harvard Business Review November 2007, pp. 68-76.
  3. Wouter Jong, Ingrijpende gebeurtenissen, Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters 2013.
  4. W. Jong, M.L. Dückers & P.G. Velden, ‘Crisis Leadership by Mayors: A Qualitative Content Analysis of Newspapers and Social Media on the MH17 Disaster’, Journal of Contingencies and Crisis Management 2016, 24: pp. 286-295.
  5. Z.n., ‘Gedenk de slachtoffers, maar rouw laat zich niet opleggen’, NRC Handelsblad 22 juli 2014.
  6. Leonie Hoijtink & Wouter Jong, Contact met getroffenen. Aandachtspunten voor communicatie tussen overheid en getroffenen in de nafase van rampen en crises, Diemen: Impact 2011
  7. Wouter Jong, De burgemeester als boegbeeld. Crisiscommunicatie op de momenten die ertoe doen, Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters 2017.
  8. Paragraaf ontleend aan Jong 2017.
  9. B.C.J. van Velthoven, ‘Over het relatieve belang van een eerlijke procedure: procedurele en distributieve rechtvaardigheid in Nederland’, Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2011-1.

Wouter Jong is adviseur crisisbeheersing bij het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Daarnaast is hij als (buiten-)promovendus verbonden aan de Tilburg University, waar hij onderzoek doet naar de rol van burgemeesters bij crises.