Extreem lastig gedrag

Een alternatieve aanpak

Bent u als mediator wel eens verzeild geraakt in een langlopend en zwaar geëscaleerd conflict tussen een burger en een overheidsinstantie, waarbij die burger bovendien extreem moeizaam gedrag vertoonde? En, slaagde die mediation? Valentijn Crijns en Ron Dautzenberg, werkzaam bij de Belastingdienst, hadden zo nu en dan te maken met zulke dossiers. Zij meenden te zien dat de behandeling ervan niet adequaat plaatsvond, in die zin dat de kosten en lasten van de behandeling voor de organisatie onnodig hoog waren. Zij beschrijven welke rol mediation kan spelen in wat ze ‘conflictdossiers’ noemen: extreem geëscaleerde conflicten tussen een overheidsinstantie en een burger met zodanig lastig gedrag dat daar psychische problematiek kan spelen.

onderzoek

Door Valentijn Crijns en Ron Dautzenberg
Foto’s: Tamar Rubinstein

Er zijn binnen de Belastingdienst enkele honderden dossiers waarin het conflict extreem is geëscaleerd. Die zijn zeer belastend voor de organisatie.1 Zulke conflictdossiers komen voor bij alle overheidsinstanties: gemeenten, provincies, waterschappen, UWV, Nationale ombudsman et cetera. Wij denken dat er in de hele overheid duizend of meer conflictdossiers bestaan. Ook de rechterlijke macht raakt veel tijd kwijt aan conflictdossiers; uitstelverzoeken, verzetprocedures en wrakingen zijn er aan de orde van de dag. Ons is geen beleid binnen de overheid bekend dat zich richt op de omgang door behandelaars met conflictdossiers zoals hiervoor beschreven, anders dan een handreiking van de Nationale ombudsman over een deelaspect van zulke dossiers, namelijk de omgang met burgers met lastig klaaggedrag.2 De afwezigheid van beleid is verwonderlijk gegeven de statistische werkelijkheid van circa 280.000 burgers in Nederland met ernstige psychische problematiek.3


Wij deden onderzoek in conflictdossiers binnen de Belastingdienst.4 We definieerden voor het onderzoek een conflictdossier in termen van aard en mate van de escalatie, van de hoogte van de behandelkosten en van de (mentale) belasting voor de behandelaar(s).5 Het onderzoek richtte zich op de centrale vraag hoe zulke dossiers een meer adequate behandeling kunnen krijgen. Daartoe detecteerden we honderddertig dossiers die voldeden aan onze definitie van conflictdossier. Daarvan namen we – als uitkomst van een afweging tussen voldoende representativiteit en onderzoekscapaciteit – de eerste honderd aangemelde dossiers als onderzoekspopulatie. We onderzochten kenmerken van dergelijke dossiers inclusief de kosten en lasten voor de Belastingdienst, alsmede het gedrag van partijen. We onderzochten ook de (effectiviteit van) gepleegde interventies in zulke conflicten, inclusief mediation.

Eerst stippen wij de relevante literatuur aan, en geven wij enkele van onze meer algemene onderzoeksbevindingen.

Literatuur

Literatuur over extreem hardnekkige conflicten in het algemeen (intractable conflicts) geeft aan dat zulke conflicten behalve langdurig ook veelal zeer intens zijn voor partijen, complex en in hoge mate resistent tegen conventionele, oplossingsgerichte interventies. In complexe, hardnekkige conflicten biedt een mix van uiteenlopende interventies, gelijktijdig en volgtijdelijk, de beste kansen op enig positief aangrijpingspunt.6

Er is veel internationale literatuur over de belasting van onredelijk hinderlijk gedrag van burgers voor klachtbehandelingsinstanties (met name ombudsmannen) en de rechterlijke macht. Zo’n wederpartij heet in die literatuur gemakshalve vaak ‘querulant’, iemand die lijdt aan Querulantenwahn, querulence processive, querulous paranoia.7 In het Angelsaksische rechtsgebied vertoont de burger met lastig gedrag zich daarnaast ook als vexatious litigant.8 Dat gedrag wordt algemeen als de belangrijkste oorzaak gezien van de zware escalatie in conflictdossiers, en daarmee van oneven­redig hoge kosten en (emotionele) lasten bij ombudsinstanties en de rechterlijke macht, en naar wordt aangenomen ook elders in de overheid. Kosten die niet kunnen worden besteed aan andere burgers die daar meer recht op hebben. De betreffende burger richt met zijn gedrag ook grote schade aan (mentaal, fysiek en financieel-economisch) bij zichzelf en (relationeel) in zijn privéomgeving.

Het gedrag van de burger is in een aantal gevallen zodanig dat het in psychische zin gestoord wordt genoemd. Onder dat gedrag gaat een scala aan mogelijke (maar meestal onbekende) gedrags- of persoonlijkheidsstoornissen schuil.9

Een mediator is niet geschoold in de diagnose van, of in de omgang met een psychisch gestoorde partij in een zwaar geëscaleerde setting

Er is daarnaast literatuur over mediation met een partij die zodanig onredelijk hinderlijk gedrag vertoont, dat een (mate van) psychische stoornis aannemelijk is. Mediation met zo’n partij wordt in de literatuur in het algemeen kritisch bezien. Kort gezegd: het kán, maar dan zo vroeg mogelijk in het escalatietraject, met een goede mediator, en onder stringente voorwaarden.10 Zo’n (type) benadering kan aangewezen zijn om redenen van evenredigheid (subsidiariteit, proportionaliteit): als overheidsinstantie moet je uit het oogpunt van behoorlijkheid de constructieve, de-escalerende benadering serieus hebben geprobeerd, alvorens af te slaan naar een meer repressieve benadering.11

Andere schrijvers raden mediation met zo’n partij af, voornamelijk als het vermoeden bestaat dat onder zijn gedrag een stoornis schuilgaat die een (werkende) oplossing van het conflict waarschijnlijk illusoir maakt. In dat verband worden stoornissen genoemd als een bipolaire, antisociale, histrionische en slachtoffer-stoornis, paranoia, narcisme, schizofrenie, depressiviteit en (beginnende) dementie.12

Een mediator is, uitzonderingen daargelaten, niet geschoold in de diagnose van, of in de omgang met een psychisch gestoorde partij in een zwaar geëscaleerde setting. Er zijn adviezen over hoe je als mediator psychiatrische stoornissen kunt herkennen. Maar er zijn mensen die hun stoornis uitstekend weten te camoufleren onder een vernislaag van normaal, redelijk, coöperatief gedrag. En dan: wat moet je met je psychologische of psychiatrische inzichten als mediator? Voor je het weet zit je in de ‘redderrol’ van de dramadriehoek; een rol waar je niets te zoeken hebt. Of er wordt een klacht tegen je ingediend door een wederpartij die dat nuttig of noodzakelijk vindt…

Algemene onderzoeksbevindingen

De honderd conflictdossiers die wij onderzochten waren onderling zeer uiteenlopend op de onderzochte kenmerken, met veel extreme uitslagen. Gemiddeld bleken zij (omgerekend in papier) 1,5 meter dik en hadden zij een (geschatte) gemiddelde behandelduur van ruim elf jaar. De behandelkosten bedroegen gemiddeld circa een halve fte, dat is bijna € 40.000 per jaar per geval. Gemiddeld genomen waren er vijf escalatiestappen per jaar in een dossier.13 De emotionele belasting voor de betrokken behandelaars was gemiddeld erg hoog.

De rol van de overheid in (het ontstaan van) de conflictescalatie is niet te onderschatten. Waar twee kijven hebben twee schuld. Wij kwamen optreden tegen dat door ons (en regelmatig ook in de ogen van de betrokken behandelaars zelf) als star, wantrouwend, onvoldoende responsief, te formalistisch of niet empathisch werd gekwalificeerd. Tegelijk constateerden wij dat in veel van de door ons onderzochte dossiers de betrokken burger in de beleving van behandelaars opvallend lastig, onredelijk hinderlijk gedrag vertoonde, en wel zodanig dat er in een aantal gevallen psychische problematiek te vermoeden was.

Wij zagen in zulke gevallen een opeenstapeling van langdurig extreem niet-constructief en/of irrationeel gedrag door de burger/wederpartij. Zo’n wederpartij verloor in het algemeen vrijwel al zijn juridische procedures, en zijn klachten werden ook vrijwel steeds ongegrond verklaard.

Dat gedrag had een grote impact op een adequate (voortgang in de) behandeling, en kon zich vertonen in elke fase van de behandeling, zoals tijdens een controle-onderzoek, bij de aangiftebehandeling, in bezwaar en beroep, bij de invordering en/of in de klachtbehandeling. Wij constateren op basis van onze bevindingen dat bij de partij Belastingdienst als repeat player c.q. bij de behandelaars conflictdeskundigheid en een interventierepertoire te beperkt aanwezig zijn voor een adequate behandeling. Het gevolg van de hier beschreven interactie is dat conflictdossiers op de keper beschouwd vaak out of control zijn. De burger vecht zich dood en/of gooit bij voortduring zand in de machine, het systeem intussen zit op de automatische piloot. Een dure hobby voor beide partijen…

Als een oplossing van het conflict niet realistisch is, is er dan wel voldoende uitzicht op het beheersbaar maken van het conflict?

Interventies

Wij onderzochten welke interventies gedurende de looptijd van het dossier werden ingezet.14 De behandelaars meldden in de 100 onderzochte dossiers 246 keer een interventie.15 Interventies gericht op het verbeteren van de werkrelatie met wederpartij kwamen veel voor, maar hadden in zeven op de acht gevallen geen positief blijvend effect; daaronder veelvuldig (een poging tot) een ‘goed gesprek’ en (het verkennen van) mediation.16 Concreet voor mediation: er waren 41 mediation­interventies, in de zin dat een mediation werd verkend, tot stand kwam en/of tot een afspraak tussen partijen leidde. Uiteindelijk hadden drie van de interventies een positief blijvend effect. In de andere gevallen ging het soms alsnog stuk op de uitvoering van de in de mediation gemaakte afspraken.

Van alle 246 interventies werd voor 30 procent een positief blijvend effect gemeld, voor 60 procent geen blijvend effect, en voor 10 procent een onbekend blijvend effect.


Bespreking onderzoeksresultaten en literatuur

Wij hebben over mediations in conflictdossiers slechts een beperkt aantal aspecten kunnen onderzoeken; we onderzochten niet waarom in bepaalde dossiers wel of niet mediation werd verkend, hoe ingezette mediationtrajecten verliepen, waarom mediations mislukten. Daarvoor is verder onderzoek nodig.

Uit ons onderzoek komt naar voren dat interventies vaak (direct of indirect, wellicht onbewust) sterk waren gericht op een spoedige beëindiging van het conflict door een verbetering van de werkrelatie en een inhoudelijke oplossing. Volgens ons is mediation in de praktijk veelal ook zo’n resultaatgerichte interventie. Zulke interventies waren blijkbaar gedoemd te mislukken. Wij stelden vast dat procesgerichte interventies relatief kansrijk waren: interventies die het oog hadden op verbetering van (het proces en de organisatie van) de behandeling van het dossier, op het beheersbaar krijgen van een dossier dat in feite out of control is. Het ging dan, kort gezegd, om de vormgeving van strategie, regie en coördinatie.

Dit is in lijn met de literatuur over intractable conflicts: daar is een beheersingsgerichte benadering vaak beter dan een resultaatgerichte. Sommige conflicten laten zich stomweg niet ­beëindigen, anders dan door overlijden, faillissement of emigratie van de wederpartij, of door conflictmoeheid aan die kant. Een verkeerd gekozen, incidentele resultaatgerichte benadering kan ertoe leiden dat behandelaars na een of twee mislukte interventies – waaronder een (poging tot) mediation – de handdoek in de ring gooien, en de behandelmachine op de automatische piloot zetten.


Uitgaande van deze bevindingen en inzichten, wat betekent dat voor een mediator die verzeild raakt in een conflictdossier met een burger/wederpartij, die opvallend lastig gedrag vertoont? Uiteraard beoordeelt de mediator in zo’n situatie de vraag of de kwestie überhaupt mediabel is, en of partijen voldoende gecommitteerd (lijken te) zijn om aan een mediation deel te nemen.

Wij denken dat een ervaren mediator in enige fase van de mediation (soms al snel) een realistische inschatting kan maken met betrekking tot de vraag of het gedrag van een van de partijen onredelijk hinderlijk is, zodanig dat psychische problematiek daarin een sturende rol kan spelen.17 Daarbij zul je moeten varen op je eigen expertise, een eventueel niet-pluis gevoel en/of andere waarschuwingssignalen die je oppikt. Het gedrag van de partijen aan de mediationtafel kan een aanwijzing zijn, evenals de vaak langdurige aanloop vanuit de historie, de gewisselde stukken en de ontwikkeling van het conflict op basis van ingenomen standpunten en gehanteerde argumenten. Een historie van eerdere mislukte interventies of niet-nagekomen afspraken is geen positieve indicatie.


De volgende vragen kunnen bij deze conflictdiagnose behulpzaam zijn:

  • Is het opvallende lastige gedrag zodanig dat psychische problematiek aanwezig moet worden verondersteld? Voor een positieve beantwoording hoef je geen duidelijkheid te hebben over de precieze aard en intensiteit van de problematiek.
  • Indien ja, is er een reële kans dat ondanks de psychische problematiek een oplossing van het conflict (toch) haalbaar is? Dat is denkbaar, bijvoorbeeld omdat de betreffende partij conflict-moe is.
  • Als een oplossing van het conflict niet realistisch is, is er dan wel voldoende uitzicht op een andere positieve (en werkende) uitkomst van de mediation, namelijk het beheersbaar maken van het conflict? Als dat uitzicht er onvoldoende is, is niet goed in te zien wat er dan eigenlijk wel aan mediationresultaat haalbaar is. Als je wel voldoende kansen ziet op zo’n uitkomst lijkt het nuttig om daarop je energie te richten. Dat is in het belang van beide partijen, ook al moeten maatregelen inzake beheersbaarheid dan wellicht vooral bij de andere partij (dan de ‘lastige’ wederpartij) worden opgetuigd. Alsdan moet je als mediator voor jezelf uit­maken hoe je daaraan kunt werken met behoud van voldoende onpartijdigheid en onafhankelijkheid.


Als een oplossing van het conflict niet realistisch is, is er dan wel voldoende uitzicht op het beheersbaar maken van het conflict?

Samenvatting en conclusie

Wij signaleren in deze bijdrage de situatie van een extreem geëscaleerd conflict, met een partij met vermoedelijk psychische problematiek. Voor de mediator die met die situatie te maken krijgt beschrijven wij een andere benadering dan de normale. Die normale situatie is dat de mediator zich, samen met partijen, inspant om het conflict op te lossen, te beëindigen. In de specifieke constellatie van een conflictdossier met een wederpartij met vermoedelijk psychische problematiek kan dit een onhaalbaar resultaat blijken te zijn. Het wel haalbare kan een plan B zijn: het beheersbaar maken van het conflict. Het vormgeven daarvan, zeker als dat vooral ten behoeve van de andere partij is of lijkt te zijn, roept voor de mediator de vraag op of hij dat wel kan verenigen met zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid.

Voor de hiervoor beschreven situaties zijn binnen de Belastingdienst op basis van de inzichten uit ons onderzoek een aantal interventies ontwikkeld met als belangrijkste het effectief vormgeven van een strategie, regie en coördinatie. Deze zijn primair gericht op het beheersbaar maken van het conflict. Daarmee doen we inmiddels ervaring op, met overwegend positief resultaat. De interventies worden toegesneden op de bijzonderheden van het dossier zoals die blijken na een grondig onderzoek, een analyse en een conflictdiagnose. De interventies bevatten veelal een mix aan gelijktijdige en/of opvolgende acties. Veel van de interventies zijn gericht op het eigen gedrag van de partij Belastingdienst. Wij hopen aldus de behandeling van conflictdossiers meer adequaat te krijgen, in het belang van de Belastingdienst én van de weder­partij.

Noten

  1. Enerzijds is deze belasting relatief gering in een organisatie met tientallen miljoenen klantcontacten per jaar. Anderzijds zijn conflictdossiers het topje van een ijsberg van duizenden dossiers met vergelijkbare, maar minder extreme problematiek.
  2. Niet-Fitzgerald, J. de (projectleider) (2013). Het verhaal achter de klacht. Effectief omgaan met lastig klaaggedrag; een praktische handreiking. Den Haag: Nationale ombudsman.
  3. Delespaul, PH., & de consensusgroep EPA (2013). Consensus over de definitie van mensen met een ernstige psychische aandoening (EPA) en hun aantal in Nederland. Tijdschrift voor Psychiatrie, 55(6), 427-438.
  4. Het onderzoek vond plaats in de periode 2012-2015. In 2016-2017 werden de data geanalyseerd. Verdere publicaties over het onderzoek, de bevindingen en de inzichten zijn in voorbereiding.
  5. Wij onderzochten deze dossiers vanuit de optiek van de Belastingdienst. Een conflict dat in de beleving van de burger extreem belastend is, hoeft dus in onze definitie toch geen conflictdossier te zijn.
  6. O.a. Mayer, B. (2009). Staying with Conflict. A strategic approach to ongoing conflicts. San Francisco: Jossey-Bass; Coleman, P.T. (2011). The five percent, Finding solutions to seemingly impossible conflicts. New York: Public Affairs; Canary, D.J., & Lakey, S. (2013). Strategic Conflict. New York: Routledge; Coleman, P.T. (2014). Intractable conflict. In P.T. Coleman, M. Deutsch, & E.C. Marcus (Eds.), The handbook of conflict resolution: theory and practice, 708-744. San Francisco: Jossey-Bass.
  7. Ten aanzien van de rechterlijke macht in Frankrijk: Lemaire, F. (2004). Les requérants d’habitude. Revue française de droit administratif, 2004(3), 554-572. Ten aanzien van klagers met lastig klaaggedrag bij ombudsinstanties in Australië: Lester, G., Wilson, B., Griffin, L., & Mullen, P.E. (2004). Unusually persistent complainants. British Journal of Psychiatry, 184(4), 352-356. Als maatschappelijk verschijnsel in Australië: Productivity Commission (2014). Access to Justice Arrangements, Inquiry Report No. 72. Canberra: Australian Government. Ten aanzien van de Britse rechterlijke macht: Judiciary of England and Wales (2013). The Judicial Working Group on Litigants in Person: Report. (Online).
  8. Het begrip vexatious litigant heeft in Angelsaksische landen de materiële betekenis van een veelprocedeerder met hinderlijk gedrag. Daarnaast heeft de rechter in die landen de mogelijkheid om een procederende burger formeel tot vexatious litigant te verklaren, in de kern behelzend dat zo iemand een verbod krijgt om enige nieuwe gerechtelijke procedure te starten zonder voorafgaande rechterlijke toestemming. Zie o.a. Stauber, A. (2009). Litigious paranoia: confronting and controlling abusive litigation in the United States, the United Kingdom, and Australia. International Review of Business Research Papers, 5(1), 11-27.
  9. Bijvoorbeeld Herman, D. (2012). Hopeless cases: race, racism and the ‘vexatious litigant’. International Journal of Law in Context, 8(1), 27-46; Koerselman, G.F. (2017). De Querulant. Nederlands Juristenblad, (2017)19, 1312-1317; Coffey, C.A., Brodsky, S.L., & Sams, D.M. (2017). I’ll See You in Court... Again: Psychopathology and Hyperlitigious Litigants. The Journal of the American Academy of Psychiatry and the Law, 45(1), 62-71.
  10. O.a. Senger, J.M. (2004), Federal Dispute Resolution: using ADR with the United States Government. San Francisco: Jossey-Bass; Victorian Parliament Law Reform Committee (2008). Inquiry into vexatious litigants, Final Report of the Victorian Parliament Law Reform Committee. Parliamentary Paper No. 162, Session 2006-2008. Parliament of Victoria. (Online).
  11. Nationale ombudsman (2016). Behoorlijkheidswijzer. (Online).
  12. O.a. Van der Does, A.J.W. (2004). Zo ben ik nu eenmaal! Lastpakken, angsthazen en buitenbeentjes. Schiedam: Scriptum Psychologie; McLean, D. (2013). Strategies and Methods in Mediation and Communication with High Conflict People. Paper 1. Melbourne: Australian Centre for Justice Innovation, Civil Justice Online. (Online). Over het slachtoffersyndroom: Kets de Vries, M.F.R. (2012). Are You a Victim of the Victim Syndrome? Organizational Dynamics, 43(2), 130-137; Koerselman (2017) t.a.p.
  13. Onder escalatiestappen verstaan wij bezwaar- en beroepsprocedures, klachten, WOB-verzoeken, claims, civiel- en strafrechtelijke kwesties enzovoort.
  14. Wij omschreven het begrip interventie ten behoeve van het onderzoek als ‘een bewust ingezette poging tot actie van een van beide partijen of een andere betrokkene die tot doel heeft het conflict per saldo dan wel op termijn te de-escaleren en daarmee de behandelingskosten te verlagen.’
  15. Alle interventies die werden genoemd, waren gepleegd door de partij Belastingdienst.
  16. De Belastingdienst maakt gebruik van geregistreerde, interne en in voorkomende gevallen externe mediators.
  17. Dat de andere partij (de partij overheid) de burger van een psychische stoornis beticht kan meer zeggen over de ernst van de escalatie (of over de partij overheid…) dan over de juistheid van die bewering.

Valentijn Crijns en Ron Dautzenberg zijn beiden jurist en mediator en als conflictdeskundige werkzaam in de Belastingdienst