Over de kwetsbare positie van burgemeesters

Boven de partijen

De belangrijkste bron van gezag voor burgemeesters is hun positie ‘boven de partijen’. Maar wat betekent die positie nu eigenlijk? We voelen eenvoudig aan wat daarmee bedoeld wordt, omdat die rol al decennialang kenmerkend is voor het burgemeestersambt en ze goed aansluit bij de Nederlandse interpretatie van het begrip leiderschap. In dit artikel verkennen Niels Karsten en Laurens de Graaf het ‘boven de partijen staan’ nader en reflecteren ze aan de hand daarvan op enkele ontwikkelingen en kwetsbaarheden in het burgemeestersambt.

positie

Door Niels Karsten en Laurens de Graaf
Foto’s: Klaas Fopma/HH

Burgemeesters moeten hun positie boven de partijen iedere dag en in heel verschillende situaties waarmaken zonder dat vooraf altijd precies duidelijk is wat ‘boven de partijen blijven staan’ inhoudt. Zeker gelet op de manier waarop het ambt zich de laatste jaren ontwikkeld heeft, is het continu verdedigen van hun eigenstandige positie voor burgemeesters geen gemakkelijke opgave. Daaraan wordt nog altijd grote waarde gehecht. Maar tegelijk is ze op een aantal terreinen behoorlijk onder druk komen te staan, bijvoorbeeld omdat burgemeesters flink wat handhavende bevoegdheden erbij hebben gekregen op het terrein van openbare orde en veiligheid en zij boegbeeld zijn geworden in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit.


Boven de partijen

Anders dan veel van hun buitenlandse collega’s, die een veel politiekere rol hebben, worden Nederlandse burgemeesters geacht ‘boven de partijen’ te staan. Die term beschrijft de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van burgemeesters in hun handelen als het gezicht van gemeente en gemeenschap. Dat ‘boven de partijen staan’ wordt al decennialang aan het ambt gekoppeld (Prinsen, 1969 [1946]), en de positie boven de partijen is ook nu nog de belangrijkste gezagsbron van burgemeesters (Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam & Leenknegt, 2014). Maar hoewel boven de partijen staan een ‘centraal gebod’ is van het ambt (Korsten, 2012), is het niet gemakkelijk te zeggen wat de term precies betekent. Elke situatie is immers anders, en uit het credo ‘boven de partijen’ volgt niet altijd meteen logisch hoe een burgemeester zou moeten handelen. Er komt dus veel aan op de situationele handigheid van burgemeesters, hun fingerspitzengefühl.

Meer in het algemeen betekent boven de partijen staan dat een burgemeester geen bijzondere verbintenis aangaat met een of meer partijen. En daarbij is meteen duidelijk dat het om veel meer gaat dan de verbintenis met een politieke partij. Van burgemeesters wordt in feite verwacht dat ze zo min mogelijk partij kiezen en in die zin vrij letterlijk onpartijdig blijven, zeker in conflict­situaties. Het idee daarachter is dat de burgemeester te allen tijde het aanspreekpunt blijft voor alle partijen en zo nodig kan blijven fungeren als verbindende schakel. Het credo ‘onpartijdig waken en binden’ past daarom goed bij het ambt (Karsten et al., 2014).


Natuurlijk is de burgemeester geen niet-willende actor. Burgemeesters nemen wel degelijk beslissingen, ook vanuit een visie op de manier waarop gemeente en gemeenschap zich zouden moeten ontwikkelen. Maar over het algemeen doen ze dat op basis van een zo breed mogelijk politiek en maatschappelijk draagvlak. Concreet betekent dat bijvoorbeeld dat veel burgemeesters het in het college van burgemeester en wethouders liever niet op een splijtende stemming laten aankomen en bij voorkeur de meerderheid volgen. Een burgemeester faciliteert vooral, en dient zo primair de eenheid en niet zozeer een specifiek inhoudelijk doel (Karsten et al., 2014).

En hoewel burgemeesters regelmatig in conflictsituaties verzeild raken, vragen hun rol en positie erom dat ze zoveel mogelijk buiten het conflict blijven en geen kant kiezen, of het nu gaat om conflict tussen bestuurders, politici of burgers, of tussen verschillende partijen. Een van hun functies is immers het brengen van bestuurlijke rust, stabiliteit en continuïteit (Korsten, 2010). Dat is natuurlijk gemakkelijker gezegd dan gedaan, en burgemeesters zullen regelmatig het conflict worden ingezogen, er zelf aan bijdragen, of bron zijn van conflict. Maar de-escalatie en depolitisering is veelal wel de intentie van waaruit ze vertrekken. In die zin is de leiderschapsrol van Nederlandse burgemeesters een typische voor consensus­democratieën als de Nederlandse (Hendriks, 2010; Karsten & Hendriks, 2017). Hun rol daarin is primair proces- en mensgericht, en veel minder op inhoudelijke stellingname. Burgemeesters zijn er niet huiverig voor de kwaliteit van bestaande relaties te toetsen en eventuele problemen aan de oppervlakte te brengen, maar ze zijn er veelal wel huiverig voor zich direct te bemoeien met de inhoudelijke kant van de zaak.

Dat zien we bijvoorbeeld mooi terug in het ongemak dat burgemeesters ervaren als ze worden aangeduid als ‘ombudsman’. Hun rol heeft sinds jaar en dag veel van die functie weg, in de zin dat ze een zo laagdrempelig mogelijk aanspreekpunt zijn voor iedereen die een conflict heeft met de gemeente en waken over de kwaliteit en de integriteit van de lokale besluitvorming (zie ook Klinkers, Oosthoek, Hordijk & Buwalda, 1982; Kjær, 2015). Toch herkennen Nederlandse burgemeesters zich maar zeer beperkt in die aanduiding, omdat een ombudsman in het geval van conflict een inhoudelijk standpunt inneemt, een oordeel uitspreekt over de zorgvuldigheid van de gang van zaken, en dus kant kiest (Karsten et al., 2014). Zelfs de term ‘mediator’ stuit bij sommige burgemeesters op weerstand, hoewel mediationvaardigheden als belangrijke competenties van burgemeesters worden beschouwd (NGB, 2017). Maar alleen al het feit dat een mediator zou streven naar een oplossing voelt voor sommige burgemeester ongemakkelijk. Of die interpretatie van de rol van een mediator juist is laten we hier in het midden, maar het laat wel mooi het ongemak zien van burgemeesters met het idee van stelling nemen en partij kiezen.


De Graaf: ‘In mijn gemeente speelt een langlopend ruimtelijke-ordeningsconflict tussen een inwoner en de gemeente. De betreffende inwoner voelt zich benadeeld en vraagt mij, als vierde burgemeester die zich inmiddels over de kwestie buigt, te bemiddelen en zo mogelijk tot een schikking te komen. De burgemeester staat immers boven de partijen. Al dan niet bemiddelen is voor mij als burgemeester een lastige afweging. Betekent ‘boven de partijen staan’ hier inderdaad dat je gaat bemiddelen tussen een inwoner en je ambtenaren? En hoe richt je die bemiddeling dan in, zonder onjuiste verwachtingen te wekken? Ga je dat alleen doen als burgemeester, of laat je je ambtelijk bijstaan, wat mogelijk dan weer consequenties heeft voor je gepercipieerde onafhankelijkheid? Of betekent ‘boven de partijen staan’ hier dat het juist verstandig is als burgemeester niet te gaan bemiddelen en de betreffende inwoner door te verwijzen naar de bestuursrechter?’


Kenmerkend is ook het ongerief dat sommige burgemeesters, op Twitter en daarbuiten, uiten wanneer media in berichtgeving aangeven van welke politieke partij zij zijn. Dat, hoewel bijna alle burgemeesters lid zijn van een politieke partij en het partijmaatschap nog altijd wezenlijk verschil maakt in de kans om benoemd te worden. Met partijpolitiek willen veel burgemeesters nu eenmaal liever helemaal niet geassocieerd worden. Wijlen burgemeester van Amsterdam Van der Laan zei daar eens treffend over: ‘Zolang ik burgemeester ben, heb ik geen partij’ (in Cohen, 2013). Veel burgemeesters zien hun benoeming door de Kroon (artikel 131 Grondwet) als een bevestiging van die onpartijdigheid, die uitdrukking geeft aan hun afstand tot de lokale partijpolitiek.

Maar, zoals gezegd, de afkeer van partijdigheid gaat veel verder dan alleen het politieke domein. Het betekent ook dat een burgemeester bijvoorbeeld op bezoek gaat bij gevangenen uit zijn gemeente, om te laten zien en weten dat hij ook hun burgervader is. Of dat een burgemeester in gesprek probeert te komen en te blijven met overlastgevende jongeren, vanuit het idee dat ook hun opvattingen gehoord moeten worden en ze niet bij voorbaat moeten worden afgewezen. De onpartijdigheid van burgemeesters duidt dus ook een onbevooroordeeldheid of onvooringenomenheid. Impartiality noemen de Engelsen dat zo mooi. In de kern komt dat erop neer, dat zij geacht worden iedereen gelijkwaardig te behandelen. En dat betekent niet: iedereen hetzelfde of gelijk behandelen, maar op een manier die recht doet aan relevante verschillen en die gelijk behandelt waar gelijkheid past (Kurer, 2005). Wat dat betekent, is opnieuw niet eenvoudig in algemene zin te zeggen en hangt van de situatie af. Heel concreet kan het bijvoorbeeld betekenen dat een burgemeester er als voorzitter van de gemeenteraad op toeziet dat iedereen naar rato evenveel spreektijd krijgt.

Onpartijdigheid huist dus deels in de houding en de intenties van een burgemeester, maar uit zich vooral in hele concrete acties, die zijn onpartijdigheid moeten uitdragen en bevestigen, en door andere als zodanig moeten worden ervaren (Rothstein & Teorell, 2008).

De onafhankelijkheid van burgemeesters heeft daarbij vooral betrekking op hun oordeelsvorming. Zij worden geacht om eigenstandig, zonder last, te oordelen en niet gebonden te zijn aan partijdiscipline of druk vanuit de coalitie. Veel minder dan wethouders, of veel van hun buitenlandse collega’s, zijn Nederlandse burgemeesters gebonden aan een politiek programma of een bepaalde inhoudelijke visie. Hun rol is er eerder een van ‘tegendenken’ en op de goede momenten reflecteren op de gang van zaken door de juiste vragen te stellen, op de manier zoals Heifetz (1994) de rol van leiders treffend beschrijft. Als de context daarom vraagt, dient de burgemeester als het ware als contra­gewicht (NGB, 2009).


De Graaf: ‘Ik merk dat ik, sinds ik burgemeester ben, nagenoeg niets meer doe met mijn politieke partij of bewust denk vanuit de idealen van ‘mijn’ politieke partij. Ik zeg ook tegen menigeen dat ik niet van de politiek ben, maar voor de democratie. Ik merk bijvoorbeeld in het college van B en W dat ik met name de wethouders laat discussiëren met elkaar, maar dat ik altijd als laatste (en eigenlijk meer als wetenschapper) kritische vragen stel.’


Schijnbare neutraliteit

De bijzondere leiderschapsrol van burgemeesters brengt sommigen ertoe ze een ‘neutrale’ positie toe te schrijven. De burgemeester zou belichaming zijn van een pouvoir neutre (Elzinga, 2014). Die omschrijving doet, wat ons betreft, echter onvoldoende recht aan de bijzondere leiderschapsrol van de Nederlandse burgemeester. De burgemeester staat namelijk wel degelijk ergens voor. Hij geldt immers als hoeder van de lokale democratie en ziet vanuit die rol toe op de kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming (art. 170 lid 1 Gemeentewet). Bovendien bewaakt hij de rechtmatigheid van gemeentebesluiten (art. 273 Gemeentewet). En sinds 1 februari 2016 bevordert de burgemeester de bestuurlijke integriteit van de gemeente (art. 170 lid 2 Gemeentewet).

Het is belangrijk te beseffen dat die rol niet neutraal is. Er gaat namelijk wel degelijk een inhoudelijke visie achter schuil, dat wil zeggen eentje op wat ‘goed bestuur’ is (Rothstein & Teorell, 2008). Integriteit, kwaliteit en zorgvuldigheid zijn geen lege, puur procesmatige begrippen; ze hebben wel degelijk een inhoudelijke kant. Ze raken dan wel niet aan de beleidsinhoud, ze zijn wel degelijk inherent normatief, en de interpretatie die burgemeesters eraan geven is altijd betwistbaar. Dat geldt zeker voor een ingewikkeld begrip als integriteit. Rondom de integriteit, kwaliteit en zorgvuldigheid van het bestuur wordt van burgemeesters dus wel degelijk een inhoudelijke stellingname verwacht en kunnen ze eigenlijk niet onpartijdig optreden. Sparling (2018) omschrijft dit treffend als een false neutrality, een schijnbare, procesmatige neutraliteit, waarachter een visie op goed bestuur ligt die degelijk normatief van aard is. ‘[Impartiality as a procedural norm] slips substantive goods in through the back door’, stelt hij.

Meer kwetsbare positie

Zeker alles rondom de nieuwe verantwoordelijkheid voor de bevordering van de bestuurlijke integriteit brengt de nodige zorgen met zich mee onder burgemeesters en anderen, met name als het gaat om de verwachting dat burgemeesters bij vermoedens daarvan handelend optreden tegen integriteitsschendingen (o.a. Cohen, 2018). Dat heeft er deels mee te maken dat de wet het begrip bestuurlijke integriteit niet van een verdere uitleg voorziet en er bij deze nieuwe verantwoordelijkheid geen bijzondere bevoegdheden horen. Burgemeesters zijn in dezen dus in hoge mate aangewezen op hun eigen gezag. De zorgen worden versterkt door het feit dat integriteit al snel politiek wordt; het integriteitsbegrip kent een groot grijs gebied en dreigt al snel een stok te worden om mee te slaan (Huberts, 2018). Verder zijn burgemeesters voor hun aanblijven en hun bestuurskracht in toenemende mate afhankelijk geworden van de gemeenteraad (Cohen & Holla, 2018). Dat kan het ingewikkelder maken om raadsleden en wethouders aan te spreken op integriteit. ‘Je moet eigenlijk optreden tegen het orgaan dat boven je staat’, zo verwoordde een burgemeester zijn zorgen eens in een interview. Daarmee komt de onafhankelijkheid van burgemeesters als hoeders van de lokale democratie onder druk te staan, omdat ze politiek afhankelijk zijn van de steun van de meerderheid van de raad waarop zij toezien.

Hiermee is natuurlijk niet gezegd dat die situatie per definitie onwenselijk is, of dat burgemeesters hun verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke integriteit niet goed zouden kunnen waarmaken. Maar het duidt wel op een toegenomen kwetsbaarheid die zich lastig verhoudt tot de positie van de burgemeester die boven de partijen staat (Karsten et al., 2014). Er is hier namelijk evident sprake van een hiërarchische verhouding, die het burgemeestersambt tot een meer politieke functie heeft gemaakt – toenemend vergelijkbaar met die van wethouders (zie o.a. Elzinga, 2013). Tegenstanders zullen dat zien als iets dat afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van burgemeesters. Voorstanders zullen erop wijzen dat de gemeenteraad, als hoogste orgaan, meer grip heeft gekregen op het handelen van de burgemeester.


Bestuurlijk handhaver

Ook op het terrein van openbare orde en veiligheid zien we dat de positie van de burgemeester boven de partijen toenemend onder druk is komen te staan. De burgemeester heeft op dat terrein steeds meer bestuurlijke handhavingsbevoegdheden gekregen, die in de kern politiek van aard zijn (zie o.a. Muller & De Vries, 2014). Verkennend onderzoek laat zien dat burgemeesters hun verantwoordelijkheden op het terrein van openbare orde en veiligheid dan wel niet in de eerste plaats als politiek gedreven ‘sheriff’ invullen en vooral blijven optreden als verbindend netwerkers (Prins, 2014), maar het is evident dat burgemeesters als bestuurlijke handhavers niet meer op dezelfde manier boven de partijen kunnen staan als vroeger (Muller, 2017). Ze treden, waar nodig en verwacht, immers handelend en handhavend op. Veelal zullen ze dat ook op dit terrein doen op basis van een zo breed mogelijk politiek en maatschappelijk draagvlak, maar hun rol en positie is in dezen wel echt een wezenlijk andere dan op andere beleids­terreinen, omdat ze als bestuursorgaan handelen. En uiteindelijk zullen ze daarbij altijd een kant moeten kiezen – ieder besluit is in de kern immers politiek omstreden (Terpstra, 2002). En daarmee is in essentie altijd sprake van partijdigheid.

Je zou dat kunnen afdoen als een semantische kwestie, maar wat ons betreft gaat het hier om een wezenlijk andere rol en positie van de burgemeester (zie ook Karsten et al., 2014; Muller & De Vries, 2014), waarmee we overigens niet willen zeggen dat er sprake zou zijn van een verkeerde ontwikkeling. Maar het is wel goed om de verandering te duiden, omdat de positie van de burgemeester boven de partijen als gevolg ervan onder druk staat. Voorstanders zouden dat evengoed positief kunnen duiden omdat het kan helpen effectief veiligheidsbeleid vorm te geven (Muller, 2017).

Ook de inwerkingtreding van de Wet aanpak woonoverlast per 1 juli 2017 verandert de rol van de burgemeester zichtbaar op een manier die de onpartijdigheid onder druk zet. Met die wet is aan de Gemeentewet artikel 151d toegevoegd, dat bepaalt dat de gemeenteraad de burgemeester bij verordening de bevoegdheid kan verlenen tot oplegging van een last onder bestuursdwang aan degene, die een woning – of een bij die woning behorend erf – gebruikt, indien door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf omwonenden ernstig worden gehinderd. De wet introduceerde daarvoor een bestuursrechtelijke specifieke gedragsaanwijzing, die de burgemeester kan opleggen, mits andere instrumenten, zoals waarschuwen, mediation of buurtbemiddeling, niet het gewenste effect blijken te hebben. Daarmee wordt de burgemeester, waar nodig en gepast, handelend en handhavend partij bij bijvoorbeeld burenruzies. Dat kan effectief zijn en het is aan de wetgever om de wenselijkheid hiervan te beoordelen, maar deze nieuwe bevoegdheid laat in ieder geval minder ruimte om buiten het conflict te blijven en niet te handelen in het nadeel van een van de partijen. Als er een beroep op deze bevoegdheid wordt gedaan, zal de burgemeester immers altijd moeten kiezen. Een burgemeester kan immers juridisch worden aangesproken op het gebruik van zijn bevoegdheid of op het afzien daarvan.


Samenvattend leiden de toegenomen afhankelijkheid van burgemeesters ten opzichte van de gemeenteraad, de uitbreiding van hun openbare-­orde- en veiligheidsbevoegdheden en hun verantwoordelijkheid voor de bevordering van de bestuurlijke integriteit ertoe dat ze niet meer op dezelfde manier boven de partijen kunnen staan als vroeger. Daarmee is niet meteen gezegd dat hun gezag ook is aangetast. Dat zou immers zelfs kunnen verbeteren, omdat de burgemeester meer kan en daarmee meer kan waarmaken van wat er van hem verwacht wordt, waarmee zijn status­incongruentie wat kleiner wordt (Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000). Het geeft wel aan dat burgemeesters in conflictsituaties en daarbuiten steeds minder kunnen bogen op een vanzelfsprekende onpartijdigheid die uitgaat van hun ambt, en ze hun onpartijdigheid steeds meer dag in, dag uit zelf moeten uitdragen en waar­maken.

Referenties

  • Cohen, M. (2013). Ik heb alles moeten leren. Vrij Nederland (15 juli 2013), 20-23.
  • Cohen, M.J. (2018). Hoeder van integriteit. Bestuurswetenschappen, 72(2), 3-4.
  • Cohen, M.J., & Holla, M. (2018). Gemeenteraden en de burgemeester: ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie. In J.P. Vollaard, G. Boogaard, J.T.J. van den Berg, & M.J. Cohen (red.), De Gemeenteraad (pp. 225-240). Amsterdam: Boom.
  • Elzinga, D.J. (2013). Burgemeester is politieke functionaris geworden. Binnenlands Bestuur (24 mei 2013), 13.
  • Elzinga, D.J. (2014). Burgemeester als ‘pouvoir neutre’ onder druk. Binnenlands Bestuur (17 januari 2014).
  • Heifetz, R. (1994). Leadership without easy answers. Cambridge: Harvard University Press.
  • Hendriks, F. (2010). Vital democracy: a theory of democracy in action. Oxford: Oxford University Press.
  • Huberts, L. (2018). Integrity: what it is and why it is important? Public Integrity (ahead-of-print), 1-15.
  • Karsten, N., & Hendriks, F. (2017). Don’t call me a leader, but I am one: the Dutch mayor and the tradition of bridging-and-bonding leadership in consensus democracies. Leadership, 13(2), 154-172.
  • Karsten, N., Schaap, L., Hendriks, F., van Zuydam, S., & Leenknegt, G.-J. (2014). Majesteitelijk en magistratelijk: de Nederlandse burgemeester en de staat van het ambt. Tilburg: Tilburg University.
  • Kjær, U. (2015). Urban political leadership and political representation: the multifaceted representational role of Danish mayors. Urban Affairs Review, 51(4), 563-577.
  • Klinkers, L.E.M., Oosthoek, J.K., Hordijk, A., & Buwalda, H.W.J. (1982). Burgemeesters wegen hun ambt. Amsterdam: Kobra.
  • Korsten, A.F.A. (2010). Deugdelijk bestuur [afscheidsrede]. Heerlen: Open Universiteit.
  • Korsten, A.F.A. (2012). ‘Tien geboden’ voor burgemeesters: over ongeschreven regels van het burgemeesterschap. Den Haag: Boom Lemma.
  • Kurer, O. (2005). Corruption: an alternative approach to its definition and measurement. Political Studies, 53(1), 222-239.
  • Muller, E.R. (2017). Burgemeesters als onderwerp van wetenschap. Tijdschrift voor Criminologie, 59(3), 291-299.
  • Muller, E.R., & de Vries, J. (2014). Burgemeester: positie, rol en functioneren van de burgemeester. Deventer: Kluwer.
  • NGB (2009). Tussen trends en toekomst: verkenning naar de ontwikkeling van de burgemeestersfunctie. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
  • NGB (2017). Opleidingsgids voor burgemeesters 2018. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
  • Prins, R. (2014). Safety first: how local processes of securitization have affected the position and role of Dutch mayors. Den Haag: Eleven.
  • Prinsen, C.A. (1969 [1946]). De burgemeester. Alphen aan den Rijn: Samsom.
  • Rothstein, B.O., & Teorell, J.A. (2008). What is quality of government? A theory of impartial government institutions. Governance, 21(2), 165-190.
  • Sparling, R.A. (2018). Impartiality and the definition of corruption. Political Studies, 66(2), 376-391.
  • Staatscommissie Dualisme en lokale democratie. (2000). Dualisme en lokale democratie: advies aan de regering. Alphen a/d Rijn: Samson.
  • Terpstra, M. (2002). Omstreden besluiten: filosofische aspecten van het besturen. Amsterdam: SUN.

Niels Karsten is universitair docent aan Tilburg University, gespecialiseerd in lokaal leiderschap.

Laurens de Graaf is burgemeester van Lopik.

Laurens de Graaf is burgemeester van Lopik.