De tragiek van het onzichtbare succes

Met de overdracht aan gemeenten van taken rond hulp, zorg en arbeidsmarkttoeleiding ontstond in 2015 de lokale verzorgingsstaat. Van prenatale zorg tot begeleiding thuis in de laatste fase van het leven, van uitkeringen tot jeugdhulp: voor welvaart en welzijn moet je tegenwoordig bij de gemeente zijn.

Tekst: Kirsten Veldhuijzen

Strategisch onderzoeker bestuurlijke en financiële verhoudingen bij de Algemene Rekenkamer. Zij schrijft op persoonlijke titel.

De decentralisaties raken de fundamenten van de verzorgingsstaat en het bestuurlijk bestel. Met het samenbrengen van zorg- en hulptaken bij gemeenten werd de besluitvorming over het geld dat bij die taken hoort, verdeeld over verschillende bestuurslagen. Het resultaat is een decentralisatiestaat: het Rijk betaalt, de gemeente bepaalt.

Daarnaast werden zorgrechten ingeruild voor voorzieningen. Voorzieningen kunnen ‘op’ raken: de omvang en beschikbaarheid van voorzieningen is een lokale kwestie waarover de gemeenteraad beslist; je kunt ze niet bij de rechter afdwingen.

De verwachtingen waren destijds hooggespannen. Niet alleen ten aanzien van gemeenten, de zoveelste bestuurslaag die zich over kwetsbare kinderen mocht gaan ontfermen, ook met betrekking tot inwoners, die door een lokaal opkontje weer zouden gaan ‘meedoen’ of door ‘zelf doen’ en ‘eigen regie’ hun leven op orde zouden krijgen.

De ‘tien beloften van de decentralisaties’, een publicatie van de VNG uit januari 2015, verwoordt die verwachtingen als volgt: ‘De decentralisaties zijn erop gericht de leefwereld van burgers te bevrijden van het juk van de systeemwereld, waardoor de krachten van de samenleving zich optimaal kunnen ontwikkelen.(…) Het is het primaat van het gezond verstand.’


Tragische vergissing

We zijn nu ruim drie jaar onderweg. Wie de tussenstand opneemt, kan constateren dat de verwachtingen nog niet zijn ingelost, zeker niet wat de maatschappelijke hemel betreft waar het citaat zo hoog van opgeeft. Ondanks de hoogconjunctuur en het feit dat gemeenten de afgelopen jaren alles uit de kast haalden om zicht te krijgen op nieuwe verantwoordelijkheden en kosten noch moeite spaarden om hun kwetsbaren zorg en hulp te bieden, lijkt het decentraliseren van jeugdhulp, zorg en begeleiding een tragische vergissing. Wachtlijsten voor kinderen zijn permanent en de behoefte aan jeugdhulp blijft toenemen. De Participatiewet deed mensen achter de geraniums belanden omdat hun beschutte werkplek verdween, de financieringswijze en aanbestedingslogica van zorg en hulp belemmeren samenwerking en zorgvernieuwing.

Deze problemen illustreren dat we – gelukkig – gewoon weer terug op aarde zijn.

Waar systemen nog altijd de beste menselijke uitvinding zijn tegen barbarij, rechteloosheid, gevaren en geweld. De rechtsstaat en de democratie, verzekeringen en de brandweer, dijken en de riolering, het zijn systemen die ons beveiligen en bevrijden, of efficiënt voorzien in repeterende behoeften. Door zaken en taken goed te regelen beschikken we – gedachteloos en soms te achteloos – over van alles.

Papier is geduldig maar mensen zijn dat niet

Idealistisch realisme

Terug op aarde dus, waar maakbaarheidsdenken heeft plaatsgemaakt voor idealistisch realisme: je kunt ‘eigen regie’ en ‘ontzorgen’ wel afkondigen, papier is geduldig maar mensen zijn dat niet. Die hebben zorg nodig, of aandacht, en de behoefte daaraan is onbeperkt. Ook, of zelfs, als die aandacht van gemeentewege wordt verstrekt.

We zijn getuige van werk in uitvoering, de lokale verzorgingsstaat is nog in aanbouw. De decentralisaties zijn geen vergissing, maar worden dat wel wanneer betrokken partijen blijven doen alsof er alleen wat geschoven is met taakjes en geld. En zich geen rekenschap geven van de gevolgen voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Dat dit geen academisch systeemdiscours is, illustreer ik aan de hand van twee voorbeelden.

Het eerste voorbeeld betreft de tragiek van het onzichtbare succes. Mensen zakken door het ijs van hun bestaan omdat ze nu eenmaal kwetsbaar gebakken zijn of ziek worden van hun lot. Het leven is vaak hard, oneerlijk en hondsmoeilijk en loopt uiteindelijk slecht af. Het zijn gemeenten die tegenwoordig publieke pleisters plakken op privaat leed. Als mega-welzijnswerker opereren zij veelal in stilte wanneer inwoners welvaart en welzijn niet geregeld krijgen in eigen kring. Met veel tamtam een wijkpost openen is te doen: groots uitpakken over zorgsucces past niet bij de klus.

Hier regeert het primaat van het gezond verstand met het tijdig signaleren van armoede. Of door zorg om mensen heen te organiseren, waardoor tot wel tien keer per dag de deurbel gaat voor zorg op maat.

Het blijft bij inspanningen, sturen op resultaat is ingewikkeld. Je kunt nog zo goed zorgen en begeleiden, wat mensen elkaar of hun kinderen achter de voordeur aandoen, is niet altijd te voorkomen. Lukt dat wel, het succes is nauwelijks te verzilveren. Feestjes rond een incidentloos leven van een dementerende inwoner bij de overdracht aan het verpleeghuis zijn opgepast. Publieke zorg functioneert in zorgzame discretie. Dat is de tragiek van het onzichtbare succes: de resultaten van goede zorg zijn er wel maar ze zijn vaak onzichtbaar. Successen uiten zich pas op langere termijn in cijfers over lager zorggebruik of in meer gewoon geleide levens.

Het tweede voorbeeld betreft het tragisch misverstand van de decentralisatiestaat. Belastinggeld ophalen, beleid bepalen en verantwoording afleggen over publieke prestaties zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden in een democratie: no taxation without representation. Bij de taakoverdracht aan gemeenten werd dit principe verlaten: gemeenten mogen hun beleid zelf bepalen, maar niet het geld dat ervoor nodig is, zelf ophalen. In de decentralisatiestaat bepaalt ‘Den Haag’ de hoogte van de budgetten, maar heeft men geen idee of bedragen toereikend zijn en of de zorg en hulp die men voor ogen heeft, geleverd wordt. Gemeenten bepalen welke zorg zijn bieden, maar hebben weinig mogelijkheden tot investeren of eigenzinnig experimenteren omdat ze voor het geld zijn aangewezen op het Rijk.

Het zijn gemeenten die publieke pleisters plakken op privaat leed

Bedelend bestuur

Rijk en gemeenten houden elkaar dan ook in de greep. ‘Den Haag’ wil ondertussen weleens weten hoe het ervoor staat in de lokale verzorgingsstaat waarvoor men jaarlijks miljarden overmaakt. Bestaan ze nog, loketnomaden? Welk zorgaanbod werkt en helpt preventie? Krijgen we waar voor ons belastinggeld en is dat ergens na te lezen? De Tweede Kamer komt – gelukkig – geen oordeel toe over lokale publieke prestaties, dat is voorbehouden aan de gemeenteraad, voor wie het oordeel over lokaal succes of falen complex is. Maar 380 gemeentelijke begrotingen tellen niet op tot overzicht. Gemeenten vervallen tot bedelend bestuur: ze woekeren met tekorten, kunnen hun beleidsvrijheid niet waarmaken en verwijten het Rijk falende verdeelmodellen, structurele onderbetaling, regeldwang en besturen bij de buren.


Beleidsvrijheid

De gedecentraliseerde eenheidsstaat werd in 2015 ingeruild voor de decentralisatiestaat. De eerste werd ooit zo mooi bedacht en vastgelegd in Grond- en Gemeentewet. Gemeenten, provincies en het Rijk vormen samen, in gelijkwaardigheid, de eenheidsstaat. Taken worden overgelaten aan de meest decentrale bestuurslaag, tenzij er redenen zijn om klussen elders te beleggen. Gemeenten hebben autonomie: het recht op initiatief om zaken en taken op zich te nemen, zo lang regels van andere overheden dat niet verbieden. Daarnaast kent het bestel medebewind waarbij het Rijk bepaalt dat gemeenten iets moeten doen en tot op welke hoogte gemeenten vrij zijn die taken naar eigen inzicht vorm te geven: beleidsvrijheid.

Tot aan de zorgdecentralisaties werkte dit stelsel behoorlijk: gemeenten werden de afgelopen decennia weliswaar steeds meer uitvoeringskantoren van het Rijk, maar het stelsel kon de verplaatste besteding en verantwoording nog verstouwen. Met de fundamentele wijzigingen in 2015 is de houdbaarheid van het stelsel in zicht. Het gaat niet alleen om te veel geld waarvan de besteding nationaal niet geweten wordt, de maatschappelijke acceptatie van verschillen tussen het zorgaanbod dat gemeenten bieden, is beperkt. Anderzijds is het onmogelijk om lokaal alle verwachtingen waar te maken: waar blijft de feitelijke beleidsvrijheid zonder lokale belastingcapaciteit?


Stelselfalen

Deze voorbeelden illustreren dat goede zorg lijdt onder stelselfalen. Niet het systeem, maar het uitwonen ervan, door de principes te verwaarlozen, is het probleem. Het paradigma onder de decentralisaties, meedoen, zelf doen en eigen regie, is het beste recept voor passende bestuurlijke en financiële verhoudingen.

Dat betekent voor gemeenten zelf doen: niet wachten op wetsevaluaties, maar actief 380 keer laten zien voor wie er gezorgd wordt en wat dat kost. Het noodzaakt ook tot meedoen aan monitors als Waarstaatjegemeente.nl en open data-initiatieven. En ga met het Rijk op zoek naar gemeenschappelijke definities opdat Den Haag je verstaat wanneer je aanklopt om meer geld of minder regels. Het verbouwen van de belastingstructuur is een Haagse klus die niet op zich laat wachten, wil het wat worden met die lokale verzorgingsstaat.

Niet alleen Den Haag maar iedereen die dat weten wil, laten zien wat je doet, lijkt strijdig met het tot nu toe gehanteerde principe ‘het wordt wel geweten maar, niet door jou’ waarmee het lokaal bestuur Haagse verantwoordingdrift decennia heeft weten te weerstaan. Echter, sinds gemeenten de lokale verzorgingsstaat runnen, zijn ze het middelpunt van het politiek-maatschappelijke debat over zorg en welzijn. Grote maatschappelijke taken vragen niet om verantwoording aan ‘Den Haag’, maar aan de hele samenleving.