brexit

Het gaat er niet om wat je niet weet, maar wat je nu al kan doen

In dit artikel wordt de stand van zaken van Brexit beschreven, geen sinecure omdat ontwikkelingen elkaar snel lijken op te volgen.

Op 23 juni 2016 heeft de meerderheid van het Britse volk zich in een referendum uitgesproken voor het verlaten van de Europese Unie (“EU”). Die uitkomst kwam zeker voor ons op het continent als een verrassing. Het was ook de start van een periode waarin steeds duidelijker werd dat de scheiding met de EU en het vormen van een nieuwe relatie omgeven zijn met veel onzekerheden. Dit proces is ook wel beeldend beschreven in analogie op Star Trek als “To boldly go where no-one has gone before”. Doordat het vertrek van een lidstaat uit de EU een volledig nieuw is, lijkt het pad van Brexit te lopen via onbekend terrein.

In de afgelopen periode is er al veel geschreven en gezegd over het proces van Brexit, de onderhandelingen van de EU27 met het Verenigd Koninkrijk (“VK”) over de uittreding en het sluiten van een akkoord over een mogelijke toekomstige relatie. Daarbij is van belang dat met de uittreding uit de EU niet alleen gesproken wordt over de ontvlechting van het VK uit de instituties (zoals het Hof van Justitie) maar ook het vertrek uit de interne markt en de douane-unie.


Aanpak vanuit de EU

De positie van de EU27 is van meet af aan transparant vastgelegd in de richtsnoeren van de Raad voor de onderhandelingen met het VK over de terugtrekking uit de EU. In de richtsnoeren is vastgelegd dat de EU wenst te komen tot één akkoord met het VK over zowel de uittreding als de toekomstige relatie. Daarbij moet er een evenwicht zijn tussen rechten en verplichtingen. Zo kan een niet-lid van de EU niet dezelfde rechten en voordelen genieten die een lid van de EU heeft. En bovenal zijn de vier vrijheden van de interne markt ondeelbaar, ofwel het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. In de richtsnoeren wordt verder ingegaan op onder meer rechten van burgers, de financiële afwikkeling en bovenal de Ierse grens. De Raad heeft in de richtsnoeren ook voorzien in een mogelijke overgangsperiode, althans als dat wenselijk is voor de EU.


Deze opdracht voor de Europese Commissie, in bijzonder het onderhandelingsteam van Michel Barnier, is in de loop van de tijd aangevuld met meer technische documenten. De Commissie streeft er naar om hiermee zo veel mogelijk duidelijkheid te verschaffen over de gevolgen van de Brexit voor alle aspecten van de interne markt. Zo is ook voor de douane[1] vastgelegd welke gevolgen Brexit heeft op douaneformaliteiten. Niet alleen dát er douaneformaliteiten noodzakelijk zijn, maar bijvoorbeeld ook wat dit betekent voor goederen die op volle zee zijn, in een entrepot of gewoon “op de markt”.


En toch……vanuit optiek van douanespecialisten is de route die men onderneemt bij een Brexit niet zo verrassend (toch?).

In de afgelopen periode is er al veel geschreven en gezegd over het proces van Brexit, de onderhandelingen van de EU27 met het Verenigd Koninkrijk (“VK”) over de uittreding en het sluiten van een akkoord over een mogelijke toekomstige relatie. Daarbij is van belang dat met de uittreding uit de EU niet alleen gesproken wordt over de ontvlechting van het VK uit de instituties (zoals het Hof van Justitie) maar ook het vertrek uit de interne markt en de douane-unie.


Aanpak van het VK

Voor het VK is de politieke inzet duidelijk geweest; het vertrek uit de EU mogelijk maken om zo doende weer baas te worden over de eigen grenzen (“taking back control of our borders”) met de mogelijkheid voor het voeren van een eigen handelspolitiek. Het VK heeft duidelijk gemaakt dat zij geen onderdeel meer wenst te zijn van de interne markt noch van de EU douane-unie. Maar daarbij staat zij wel voor het uitgangspunt “as frictionless and seamless as possible”.


Dit streven werd verder uitgewerkt in twee beleidsvoornemens[2] (whitepapers). Hierin zijn de 3 strategische doelen van het VK benoemd op gebied van douane:

  • Handel tussen VK-EU met zo min mogelijk belemmeringen
  • Voorkomen van een harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland
  • Mogelijk maken van een eigen onafhankelijke handelspolitiek


[2] Future Customs Arrangements: A Future Partnership Paper, 15 August 2017, Customs Bill White Paper, 9 October 2017

Twee voorgestelde ‘douaneconcepten’

Om dit mogelijk te maken werden twee concepten voor samenwerking gepresenteerd, een “Highly Streamlined Customs Arrangement” en/of een “New Customs Partnership”.


Het “Highly Streamlined Customs Arrangement” (ook wel Maximum Facilitation of MaxFac genoemd) gaat uit van zoveel mogelijk vereenvoudigen van douaneformaliteiten en met toepassing van nieuwe technologie (zoals voorafaangifte gecombineerd met nummerplaatherkenning). Het goederenverkeer zou dan dermate gefaciliteerd kunnen worden dat er feitelijk geen sprake is van een grens. Het “New Customs Partnership” concept heeft als kern dat het VK de verplichtingen voor goederen uit derde landen die zijn bestemd voor de EU handhaaft en de heffingen daarover voor de EU int. Als goederen bestemd zijn voor het VK en er voor het VK een lager tarief geldt, dan wordt het teveel betaalde teruggegeven.


Het gaat te ver om in kader van dit artikel in te gaan op de merites van de specifieke voorstellen van het VK. Het is voldoende om te verwijzen naar de beslissing van het eigen kabinet van het VK als de positie van de EU; beide wezen deze plannen uiteindelijk af.


Mede als gevolg van de door de EU gewenste volgorde van onderhandelen is er uiteindelijk nog maar beperkt inhoudelijk gesproken over de toekomstige relatie tussen de EU en het VK. Eerst onderhandelen over de uittreding en een mogelijke overgangsperiode. Pas als daar overeenstemming over is, kan er een politiek akkoord worden gesloten over de nieuwe relatie. Een politiek akkoord op hoofdlijnen, want een handelsverdrag kan de EU niet met één van haar lidstaten sluiten. Zoals dat is bepaald in de richtsnoeren, moet dit alles in één keer worden afgesproken.


Weerbarstige praktijk

Hoe uitgebreid de plannen ook beschreven zijn, de praktijk blijkt toch weerbarstiger. Juist doordat er sprake is van een onderhandeling ontstaan er onzekerheden over de manier waarop het VK uit de EU zal vertrekken en hoe de nieuwe (handels)relatie er uit zal komen te zien.


Wat betreft de scheiding is de Ierse grens één van de belangrijkste onderwerpen van discussie. Hier komt de realiteit van vertrek uit de EU samen met een (fragiele) vrede die juist gebaat is bij gezamenlijke regels in de twee landen van het Ierse eiland. Het Goede Vrijdag vredesakkoord is gestoeld op een grote mate van gezamenlijk regelgeving tussen de Ierse Republiek en het Noord-Ierland (onderdeel van het VK). Het creëren van een grens in welke vorm dan ook brengt het vredesproces in gevaar. Maar met het uittreden van het VK uit de EU, zal ook het land Noord-Ierland de EU verlaten. Daardoor worden op het Ierse eiland twee regimes van kracht, namelijk dat van de EU en het VK. Dat is ook het meest zichtbaar voor het goederenverkeer en dus de douaneafhandeling[3]. Hoe kan je geen grens hebben, geen douane of andere formaliteiten zoals veterinaire controles als je toch de buitengrens van de EU passeert? Waardoor is deze grens anders dan bijvoorbeeld die met tussen Slowakije en de Oekraïne of minder extreem Duitsland en Zwitserland? Of de grens tussen Nederland en Duitsland?


Om dit mogelijk te maken werden twee concepten voor samenwerking gepresenteerd, een “Highly Streamlined Customs Arrangement” en/of een “New Customs Partnership”.

Het “Highly Streamlined Customs Arrangement” (ook wel Maximum Facilitation of MaxFac genoemd) gaat uit van zoveel mogelijk vereenvoudigen van douaneformaliteiten en met toepassing van nieuwe technologie (zoals voorafaangifte gecombineerd met nummerplaatherkenning). Het goederenverkeer zou dan dermate gefaciliteerd kunnen worden dat er feitelijk geen sprake is van een grens. Het “New Customs Partnership” concept heeft als kern dat het VK de verplichtingen voor goederen uit derde landen die zijn bestemd voor de EU handhaaft en de heffingen daarover voor de EU int. Als goederen bestemd zijn voor het VK en er voor het VK een lager tarief geldt, dan wordt het teveel betaalde teruggegeven.


Het gaat te ver om in kader van dit artikel in te gaan op de merites van de specifieke voorstellen van het VK. Het is voldoende om te verwijzen naar de beslissing van het eigen kabinet van het VK als de positie van de EU; beide wezen deze plannen uiteindelijk af.


Mede als gevolg van de door de EU gewenste volgorde van onderhandelen is er uiteindelijk nog maar beperkt inhoudelijk gesproken over de toekomstige relatie tussen de EU en het VK. Eerst onderhandelen over de uittreding en een mogelijke overgangsperiode. Pas als daar overeenstemming over is, kan er een politiek akkoord worden gesloten over de nieuwe relatie. Een politiek akkoord op hoofdlijnen, want een handelsverdrag kan de EU niet met één van haar lidstaten sluiten. Zoals dat is bepaald in de richtsnoeren, moet dit alles in één keer worden afgesproken.

[3] Voor het personen verkeer geldt dat het Verenigd Koninkrijk en de Ierse Republiek een “Common Travel Area” vormen. Deze wordt niet geraakt door de Brexit

Hoe uitgebreid de plannen ook beschreven zijn, de praktijk blijkt toch weerbarstiger

Het voorkomen van een grens is van groot belang voor de Ierse vredesproces. Vandaar dat het VK en de EU hebben afgesproken om er voor te zorgen dat er geen harde grens, of zelfs enige vorm van fysieke grens, ontstaat tussen Noord-Ierland en Ierland. Als er geen andere oplossing overeengekomen wordt, dan zal het VK er voor zorgen dat de regels in Noord-Ierland volledig geharmoniseerd zijn met de interne markt en de EU Douane Unie (de zogenoemde “backstop”). Voorstellen van het VK voor de Ierse grens bevatten altijd elementen van toezicht op het goederenverkeer en worden langs de meetlat van backstop gelegd, met andere woorden wordt een harde grens voorkomen.


In december 2017 werd in een gezamenlijk verslag een deelakkoord tussen de EU en het VK gepresenteerd met de grove opzet van een uittredingsovereenkomst. Naast een regeling voor de Ierse grens, zijn hierin ook afspraken vastgelegd over de rechten van burgers van de EU in het VK en de rechten van Britse burgers in de EU. Ook zijn er afspraken gemaakt over de financiële afwikkeling van de uittreding van het VK uit de EU. Tevens is er voorgesteld dat er een overgangsperiode mogelijk is tot 31 december 2020. Op basis van dit verslag besloten de EU-landen dat er voldoende voortgang is geboekt in de eerste onderhandelingsrondes om door te gaan naar de volgende fase. Van belang is te benadrukken dat al deze afspraken moeten worden vervat in één definitief akkoord, inclusief afspraken voor de toekomstige relatie. Het adagium “nothing is agreed, till everything is agreed” is hierbij van toepassing. Niets is dus nog zeker, ook de overgangsperiode niet.


Hierbij is het goed om op te merken dat de onderhandelingen weliswaar gevoerd worden door de Commissie, maar de lidstaten zijn nauw betrokken bij dit proces. Niet alleen zijn er voor en na de onderhandelingen briefings met het onderhandelingsteam in de Raad. Ook op expertniveau wordt regelmatig met de Commissie en de lidstaten gesproken over de onderhandelingen en de benodigde voorbereiding op de Brexit. Dit zorgt er ook voor dat input vanuit bijvoorbeeld Nederland goed wordt meegenomen in het proces.

Niets is dus nog zeker,
ook de overgangsperiode niet

Onzekerheden of onduidelijkheden

Wie de afgelopen maanden de pers heeft gevolgd over Brexit zal het duidelijk zijn dat het proces van Brexit nog steeds wordt omgeven door onzekerheden. Logisch, het zijn immers ook onderhandelingen waar twee partijen aan deelnemen met ieder zijn eigen doelstellingen. Daarom blijft de exacte uitkomst van de onderhandelingen vooralsnog ook onzeker.


Vanuit Nederlands (en dus de EU 27) perspectief bestaat vooral onduidelijkheid over wat het VK nu daadwerkelijk wil. Uittreden uit de interne markt en EU douane-unie maar wel “frictionless trade” behouden lijkt moeilijk met elkaar te verenigen. Geen vrij verkeer van personen maar wel voor goederen, in jargon ook wel “cherry picking” genoemd. Meer inhoudelijk is er ook veel onduidelijkheid over uitspraken vanuit het VK dat het creëren van een douane-unie zou kunnen leiden tot afschaffen van grensformaliteiten. Er werd al spoedig duidelijk gemaakt dat hoewel er mogelijk geen sprake is van invoerrechten tussen VK en EU, dit niet betekent dat er geen formaliteiten meer zijn. De controles van de douaneautoriteiten dienen een breder doel dan alleen de heffing van invoerrechten. Ten behoeve van de onderhandelingen heeft de Commissie dit verduidelijkt met een memo[4]. Hierin wordt duidelijk dat toezicht van de Douane meer omvat dan alleen fiscale controles maar ook andere wet- en regelgeving ondersteunt. Uit het schema blijkt duidelijk dat het vormen van een EU douane-unie invloed heeft op de onderling te betalen tarieven (in beginsel geen), maar niet over de formaliteiten.


Daarmee wordt ook duidelijk dat een overeenkomst voor de toekomstige relatie met het VK moet zien op zowel tarifaire als niet-tarifaire gebieden. Het maken van afspraken op deelgebieden zoals tarief of enkele productstandaarden is minder zinvol als zendingen vervolgens op basis van andere regelgeving alsnog gecontroleerd worden.


Op dit laatste punt lijkt het in juli 2018 door het VK gepubliceerde voornemen over de toekomstige relatie met de EU[5] te stranden. Hierin werd een EU/VK vrijhandelszone voorgesteld welke moet worden ondersteund door een “Facilitated Customs Arrangement”. Dit zou een mengvorm moeten zijn van de eerder in 2017 gepresenteerde “Highly Streamlined Customs Arrangement” en het “New Customs Partnership”. Dit nieuwe “Facilitated Customs Arrangement” heeft overigens wel de goedkeuring van het VK-kabinet. Dit nieuwe concept omvat onder andere het voorstel dat het VK de invoerrechten namens de EU int alsook het voorstel om het toezicht dat uitgeoefend wordt aan de grens te harmoniseren.


Zekerheid in een voortdurende periode van onduidelijkheid

Voor het goederenverkeer is het van belang om een helder en eenduidig akkoord voor een nieuwe handelsrelatie af te spreken. In de afgelopen periode bleek echter veelvuldig dat er eerder sprake is van onduidelijkheden dan van onzekerheden.


Vanuit douaneperspectief zijn de gevolgen van Brexit in eerste aanleg overzichtelijk.

Zodra het VK, in lijn met de door haar geuite wens, de interne markt en EU douane-unie verlaat, dan worden de douaneformaliteiten weer ingevoerd. Dat zijn de regels die horen bij de interne markt zoals die ook gelden voor goederenverkeer met Noorwegen en Zwitserland, regels die gemaakt zijn met het VK. Dus er zal voor iedere goederenbeweging tussen de EU en het VK weer sprake zijn van douaneaangiften en daarbij behorend elektronisch berichtenverkeer.


De materiële gevolgen voor bedrijven zijn echter afhankelijk van een te sluiten handelsakkoord: worden in de toekomst invoerrechten geheven en wat zijn de niet tarifaire handelsbelemmeringen?


Ook voor deze onderwerpen zijn de gevolgen in eerste aanleg een logisch gevolg van de door het VK vastgelegde uitgangspunten. Het voeren van een eigen handelspolitiek is moeilijk te rijmen met een wens van handel met de EU zonder invoerrechten. En als “taking back control of our borders” betekent dat het VK niet meer gebonden wil zijn aan gezamenlijke afspraken over bijvoorbeeld productstandaarden, dan zijn niet-tarifaire maatregelen een logisch gevolg.


Overigens, in de afgelopen periode is een discussie over belangrijke onderwerpen als oorsprong ondergesneeuwd. Voor veel ondernemers zal namelijk niet alleen het verkeer VK-EU en vice versa van belang zijn, maar of in de EU geproduceerde goederen wel de EU-oorsprong behouden als er onderdelen uit het VK in verwerkt zijn. Dat is namelijk niet afhankelijk van een afspraak tussen EU en VK, maar tussen de EU en andere derde landen.

Conclusie

Gaandeweg het proces van Brexit is de aandacht voor de douane en de voorwaarden die douanewetgeving stelt aan het internationale goederen vervoer sterk toegenomen. Die toegenomen aandacht heeft helaas ook geleid tot onduidelijkheid over de gevolgen van Brexit voor het goederenverkeer. Waarschijnlijk zijn daarom veel bedrijven terughoudend om zich gedegen voor te bereiden op de Brexit.


Onterecht! Één van de belangrijkste gevolgen staat namelijk eigenlijk buiten kijf, na de Brexit zijn er douaneformaliteiten van toepassing op het goederenverkeer tussen de EU en het VK. Gezien de door het VK gehanteerde uitgangspunten, bestaat daarnaast ook een gerede kans dat invoerrechten worden toegepast, oorsprongsaspecten meegenomen moeten worden in derdelandenverkeer en niet-tarifaire belemmeringen van kracht worden. Het is dan ook nu van belang dat bedrijven zich hier goed op voorbereiden.


De belangrijkste onzekerheid die blijft bestaan is het moment dat Brexit effect krijgt. Al per 29 maart 2019 of op 31 december 2020 aan het eind van de overgangsperiode?

Roel van 't Veld

Adviseur Europese (douane) samenwerking bij Douane Nederland

Roel van 't Veld is adviseur op gebied Europese (douane) samenwerking bij Douane Nederland. De afgelopen jaren was Roel actief binnen Douane Nederland op verschillende dossiers op het snijvlak van Europees beleid en Nederlandse uitvoering. Voor Douane Nederland is Roel aanspreekpunt Brexit voor het Ministerie van Financiën en andere stakeholders.